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中心崔铮副教授在法治周末上发表时评:《养老金危机下的俄养老改革》
2018-09-05 12:02  

普京在2005年开启第二任期之时曾承诺永远不会提高退休年龄,如今政府自毁承诺,这对于普京的政治威信无疑是个打击。与此同时,俄国家政权体系也面临着严重的信任危机

 

法治周末特约撰稿 崔铮

827日,俄罗斯总统普京发表电视讲话,就之前倍受抗议的养老金改革方案做了缓和性修改,希望以此结束社会对抗。根据相关程序,俄杜马9月底前将根据普京的建议修改方案,如果修改后的方案获得杜马和议会上院的批准,将提交普京签署,成为法律。新的退休法预计2019年开始逐步施行。

俄政府今年6月提出的养老改革方案被解读为普京执政18年来最冒险的改革。尽管面临着90%的民调反对数据以及2011年以来的最低支持率,普京仍表示养老改革势在必行,这一切都与苏联普惠式养老金系统造成的财政空前压力和严峻的人口形势密不可分。

 

鱼与熊掌不可兼得

 

得益于21世纪前十年国际能源价格的爆发式增长,俄罗斯的经济迅速恢复发展。2006年,俄罗斯的经济全面超过解体前的1990年,2007年,其国内生产总值达到11356亿美元,位居世界第十位。

充盈的财政收入为普京2000年执政以来俄罗斯养老保障制度的一系列改革起到极大助力。俄养老保险覆盖范围逐步扩大,养老保险基金得以建立,养老保险统筹层次得到了提高,基本养老金增长机制实现健全。

远远不及发达国家水平的俄罗斯执行着发达国家里最低的退休年龄,老年人的福利待遇和生活水平的大幅提高,为普京赢得了极高的声望与支持。

虽然俄罗斯的精英早就关注到了普惠式的养老金系统给财政带来的沉重负担,但鉴于这个问题的极大敏感性,任何旨在减轻财政负担的改动都有可能引发严峻的社会后果。意在谋求连任和社会稳定普京并未针对养老改革提出根本性措施。

由乌克兰危机引发的西方国家对俄罗斯逐渐加重的制裁,以及2015年起国际能源价格的断崖式下跌,俄财政收入锐减。作为俄养老保险支出最重要资金来源的联邦预算,警报频传。

2014年,俄罗斯政府宣布截留三年内俄公民缴纳的养老保障金以缓解政府赤字。2018年元旦,原本用于弥补养老金缺口的国家储备基金正式宣告耗尽,而此时截留方案已经被宣布延期到了2020年。

另据俄罗斯统计署今年64日的数据显示,俄罗斯退休养老金基金只能支付20184月退休养老金的30.7%,而在20183月这一数据为31.5%20174月为33%,支付能力一年下降了3%

在今年3月以76.69%的得票率成功实现连任的普京,在养老改革问题上终于可以放开手脚。虽然目前的联邦预算能再支撑现有的养老金制度10年,但拒绝改革将面临更大问题,是对后代的严重不负责任。作为一个有担当的领导人,普京作出了“我们没有时间可以浪费”的表态,预示此次养老改革势在必行。

 

人口问题是硬伤

 

614日,俄总理梅德韦杰夫宣布2019年启动分阶段延迟退休年龄改革,到2028年把男性退休年龄从60岁提高到65岁,到2034年将女性退休年龄从55岁提至63岁。俄罗斯国家杜马于7月下旬一读通过了提高退休年龄法案草案。

彼时,世界杯足球赛带来的欢腾气氛并未转移人们对此项改革的关注,从远东中俄边境线上的阿穆尔河畔共青城,到北海之滨的摩尔曼斯克,成百上千的中老年人在各自城市举行游行抗议,超过250万俄罗斯人签署了一份在线请愿书,要求政府放弃该计划。

俄罗斯高等经济大学人口研究所的研究数据显示,如果延长退休年龄,第一代经历此项退休政策的俄罗斯民众中,有17.4%的男性和6.5%的女性无法活到他们的退休年龄。而俄罗斯劳工联合会更为激进的预测显示,4成俄罗斯男性和两成俄罗斯女性都无法活到领取养老金的年龄。这也就不难理解,为何抗议的群众打出了“我们无法活到领取养老金那一天”的标语。

对于俄罗斯来说,促使该对养老金改革的另一个重要原因正是日益严重的人口危机。俄罗斯作为世界上横跨欧亚两大洲领土面积最大的国家,人口密度每平方公里却不足9人。自从苏联解体后,俄罗斯人口总数从1992年的1.49亿降至2017年的1.4亿,这其中还包括每年数十万的外来移民。

据俄联邦统计局预测,俄罗斯人口数量2018年内可能缩减至1.36亿人。美国全球政策智库兰德公司的报告指出,到2050年左右,俄罗斯人口有可能下降到1.11亿。

按照国际惯例,当一个国家60岁以上的老年人口占到总人口的10%,或者65岁以上的老年人口达到总人口的7%,就意味着这个国家开始进入老龄化社会。截至20051月,俄罗斯60岁以上人口已占总人口的17.33%65岁以上人口占总人口的13.72%,俄罗斯早已是名副其实的老龄化国家。

根据俄罗斯国家统计局预测,2031年,俄罗斯的人口危机将达到高峰,届时劳动年龄人口7650万人,老年人口4007万人,两者之间的比例将由2010年的2.81下降到1.91,老年抚养系数则由36%提高到53%,升幅高达47.2%

已经没有多余的时间留给俄罗斯去慢慢提高出生率,全世界任何一个经济学家都会在这样的现实面前得出同样的结论:开源节流势在必行,而减少养老金领取人数的同时增加劳动力的最简单方法正是俄罗斯政府如今所选择的方案——提高退休年龄。

从国际上看,延迟退休是各国应对人口老龄化的普遍做法。发达国家普遍执行65岁以上的退休年龄,有的甚至达到70(以色列);少数经济落后的小国,执行的是低于60岁的退休年龄,他们或者是养老金制度不完善,覆盖人群有限,或者是人均预期寿命较低;大多数发展中国家实行的是60岁至65岁之间的退休年龄。

根据英国经济研究咨询公司“资本经济”的数据显示,较高的退休年龄可能导致未来15年的工作年龄人口增加,这可能会使潜在的经济增长率提高50个基点。

 

俄政治体制的阿喀琉斯之踵

 

普京在2005年开启第二任期之时曾承诺永远不会提高退休年龄,如今政府自毁承诺,这对于普京的政治威信无疑是个打击。与此同时,俄国家政权体系也面临着严重的信任危机。

养老金改革方案公布之后,731日的最新一轮民调显示,梅德韦杰夫及其政府支持率从4月的42%下降到31%,同期对统俄主导的本届杜马的支持率从43%下降到33%,统俄党本身支持率下降到37.1%,均为2011年年底以来的最低点。

“后克里米亚共识”的引导下,曾经以经济发展换政治支持的“普京公式”被政治经济可分原则所替代,普京依旧被大多数人视为最有能力带领俄罗斯走出低谷的不二人选。

但随着“共识”的衰减,发展问题再次凸显,基本生活问题又回归到普通民众关注的核心。如何在推进改革的同时令公众的负面情绪降到最低,让俄执政当局煞费苦心。

早在20165月下旬,普京签署了《关于对俄联邦某些法律中特定类别公民退休年龄的修改》的法案,迈出了延迟退休改革的第一步。该法案适用于国家公务员、市政公务员,以及固定的俄罗斯联邦公职人员、地区公职人员和市政公职人员。20171月法案生效后,男女公务员的退休年龄将分别提高至60.5岁和55.5岁,其他行业暂时不变。

虽然今年6月养老金改革的提案并未因世界杯如火如荼的赛事变得顺畅,但普京8月的讲话对之前提案中的内容做了柔性修改,女性的退休年龄提高差距缩小了3岁,多子女的母亲有权享受提前退休,包括士兵、警察、教师和医生在内的一些职业的退休年龄将保持不变。普京的8月讲话并非示弱妥协。当90%的反对延长退休年龄的群众意识到改革势在必行后,任何一项提案修改措施对于他们来说都是乐于接受的。

 

链接:http://www.legalweekly.cn/article_show.jsp?f_article_id=16958&from=timeline

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